|
|
 |
Нематеріальна культурна спадщина України. Співпраця з ЮНЕСКО |
 |
Положення про Всеукраїнський відкритий конкурс читців імені Тараса Шевченка |
|
|
|||||||||
 |
Народні аматорські мистецькі колективи | |
«Міжнародні та Всеукраїнські культурно-мистецькі заходи регіонів України» |
|
Народне мистецтво карпатського регіону України | |
Фольклорні колективи України |
|
ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ФІНАНСУВАННЯ КУЛЬТУРИ В УКРАЇНІО.А.ГРИЦЕНКО, В.В.СОЛОДОВНИК I. РЕЗЮМЕ Суть проблеми Упродовж 90-х рр. фінансові умови більшості українських культурних закладів погіршувалися, тому помітно падав соціальний статус і зменшувалися доходи працівників культурної сфери. Зменшувалося й реальне бюджетне фінансування закладів культури. З 2000 року обсяги фінансування зростали, проте повільніше, ніж зростав ВВП та доходи державного бюджету. Участь суспільного загалу в культурно-дозвіллєвій діяльності також знижувалася: громадяни України стали купувати значно менше книг і газет, рідше відвідувати кінотеатри, театри і музеї, аніж у 1980-х роках. Це негативно вплинуло на кількість публічних бібліотек, кінотеатрів, клубів і будинків культури, на їхній фінансовий стан. Фінансова підтримка, що її держава та місцева влада надають недержавним культурним організаціям і культурним індустріям, незначна. Державно-комунальний сектор культури фактично оминула приватизація; недержавний сектор у культурі розвинувся «з нуля», без помітної підтримки держави. Коротка характеристика нинішньої політики держави щодо фінансування культурної сфери Дотеперішню політику державної підтримки культури характеризують такі складники:
Загалом ця політика дозволила зберегти більшість закладів культури і мистецтв, успадкованих від радянських часів, але не забезпечувала стабільного розвитку галузі. В існуючій практиці державного фінансування культури є численні недоліки: Власні зароблені кошти перетворилися на важливе джерело доходів не лише для театрів і виконавських колективів, але навіть для бібліотек і музеїв, які традиційно мають обмежені можливості для одержання доходів від платних послуг. Це ознака не стільки їхньої господарчої вправності, скільки недостатнього бюджетного фінансування. Спроби заробити більше (щоб у такий спосіб надолужити брак бюджетних коштів) у багатьох аспектах наштовхуються на неефективну державну політику, надто коли йдеться про податкові пільги. Органи управління галуззю Після 1991 року мережа органів управління у сфері культури реформувалася незначною мірою. На загальнодержавному рівні управління культурним сектором здійснюють фактично кілька відомств (Міністерство культури й мистецтв, Держтелерадіо та ін.), причому рівень координації їхніх дій недостатній. Міністерство культури й мистецтв, яке хоча й вважається головною урядовою структурою, що здійснює державну культурну політику, насправді відповідає лише за державні культурні інституції. Його реальний вплив на місцеві управління культури доволі слабкий. Схоже, Міністерство фінансів є куди сильнішим гравцем на терені реґіональної культурної політики, бо воно визначає певні межі, в яких фінансується культура в регіонах. На початку 1990-х рр. більшість державних і комунальних закладів перейшла в обласне і місцеве підпорядкування, а відтак їх фінансування лягло на плечі обласних і місцевих бюджетів. Щоправда, це не супроводжувалося збільшенням доходів місцевих бюджетів. Внаслідок цього децентралізація мережі закладів культури спричинила погіршення фінансового становища багатьох закладів. Втім, відповідна реформа бюджетної системи могла б надати нового, позитивного імпульсу децентралізації управління й фінансування галузі. Законодавча база культури За роки незалежності було прийнято кільканадцять законів України і десятки інших законодавчих актів, що регулюють різні аспекти культурної діяльності. Таким чином, замість застарілої радянської було в основному створену нову правову базу культури. Однак чинне українське законодавство у сфері культури далеке від ідеалу – його доводиться загалом оцінити як неповне і внутрішньо суперечливе. Закони, що стосуються сфери культури, приймалися в різні роки і базуються на різних концептуальних засадах. Якщо порівняти вітчизняне законодавство щодо культури із тим, що його мають сусіди України (наприклад, Польща чи Росія), то можемо дійти висновку, що наші закони, напевно, найменш сприятливі для культури; вони надають украй незначні податкові пільги, обмежуючи культурні організації у можливостях самим заробляти кошти; вони мало сприяють благодійництву та спонсорству для культури і мистецтва, досі немає спеціального закону про неприбуткові організації. Протекціонізм щодо культурних індустрій (книговидавництво, кіно, музична індустрія) в Україні також найслабший з-поміж згаданих країн. Пропоновані зміни в державній політиці Аналіз нинішнього становища сфери культури в Україні показує, що бюджетні видатки на потреби культури і мистецтва явно недостатні; можна і треба допомагати культурі більше. Інакше кажучи, суттєве збільшення громадсько-державних витрат на культурні потреби можливе і доцільне. Діючі механізми бюджетного фінансування культурного сектора недосконалі й малодієві; їх можна і треба вдосконалювати. Пріоритети у бюджетному фінансуванні за напрямками на всіх рівнях доцільно переглянути, визначити їх чіткіше й прозоріше, аби вони грунтувалися на ясних і суспільно виправданих засадах. Система формування бюджетних видатків, що передбачена діючим Бюджетним Кодексом України, також потребує серйозних змін у частині, що стосується культури і мистецтва. Для багатьох типів закладів культури і мистецтва доцільне впровадження комбінованої системи фінансування: з державних (бюджетних) джерел, з благодійництва, а також власних доходів, зароблених за надані послуги. Необхідно також ровивати й ширше впроваджувати конкурсні механізми фінансування. Однак, якби бюджетне фінансування навіть суттєво збільшилось, його все-таки буде недостатньо для сталого розвитку української культури, звідси випливає потреба у додаткових реформуючих заходах, зокрема:
- удосконалення законодавства, що регулює одержання власних доходів закладів, а також благодійництво у сфері культури, щоб максимально заохотити його; - впровадження послідовного протекціоністського законодавства для вітчизняних культурних індустрій (музика, кінематограф, книговидавництво). 1. Опис проблеми політики 1.1. Ситуація в культурній сфері України Внаслідок радянської культурної політики в Україні було створено велику державну інфраструктуру культури, яка майже цілковито управлялася й фінансувалася державою. З іншого ж боку, ця інфраструктура виявилась менш розвиненою ніж, наприклад, у сусідній РСФСР чи «народній» Польщі. Після розпаду СРСР розпочалася розбудова української національної держави, тому очікуваним було також відродження української національної культури. Натомість ідеологічна свобода та ринкові перетворення принесли, несподівано для багатьох, нову експансію російськомовних культурних індустрій, які тепер є в основному приватними. Водночас у традиційних (тобто до-електронних) культурних індустріях у 90-х спостерігався занепад: скажімо, почали падати тиражі газет та журналів, а також і кіновиробництво. Протягом 1990-х років фінансове становище більшості закладів культури помітно погіршилося. Соціальний статус і доходи українських митців та працівників культури стали значно нижчими, ніж, наприклад, у часи «перебудови». Участь пересічних громадян у культурній діяльності також значно знизилася, зменшилася кількість бібліотек, кінотеатрів, «будинків культури» і клубів, які фінансуються з місцевих бюджетів. Сьогодні українці купують значно менше книжок і газет, значно рідше відвідують кінотеатри, театри та музеї, аніж двадцять чи більше років тому (хоча за останні декілька років спостерігається деяке зростання цих показників, а також доходів закладів культури). Багато хто вважає, що винною в такому становищі є передусім держава, її неадекватна та інертна культурна політика (чи навіть відсутність продуманої й дієвої культурної політики взагалі). Інші спостерігачі звертають увагу також на ряд об’єктивних причин складної ситуації в культурі: це передусім незавершена і складна пост-комуністична трансформація культурної сфери в суспільстві, яке стало значно відкритішим і вільнішим, аніж раніше; по-друге, це значне падіння доходів громадян (валовий внутрішній продукт в 1991-1998 роках зменшився удвічі). Пересічний українець просто не має достатньо грошей на регулярне відвідування театрів та концертів, на нові книжки, компакт-диски та відеокасети, не говорячи вже про персональні комп’ютери. Є й інші чинники, що спричинили складне становище української культури: наприклад, зростаючий потік мас-культурної продукції з Росії та Заходу. У результаті український культурний ринок та електронні мас-медіа переповнені російськими книжками, американськими кінострічками, російськими телесеріалами, російською та західною поп-музикою. Багато хто вважає, що це несе загрозу розвитку української культури, а в кінцевому рахунку - національній свідомості українців. З іншого боку, в Україні на протязі 90-х з`явилося чимало недержавних культурних організацій, що привело до помітних змін у співвідношенні між державним (суспільним) та приватним секторами в культурі, надто у сфері популярної та масової культури. Незважаючи на це, державна фінансова підтримка недержавних культурних закладів, вітчизняного шоу-бізнесу та музичної індустрії залишається дуже незначною, що ставить вітчизняні культурні індустрії, ще недосить міцні і розвинені, в нерівне становище порівняно з їх російськими та західними конкурентами. В нашому огляді ми, по-перше, спробуємо розділити економічні та фінансові аспекти сучасної культурної ситуації в Україні, детально проаналізувати фінансову ситуацію в культурній сфері й існуючу політику фінансування культури, аби з’ясувати, якою мірою існуючі механізми фінансування допомагають вирішити наявні проблеми. Ми постараємося визначити, наскільки ефективними і дієвими вони є на практиці, а якщо щось не спрацьовує, як це можна виправити. Якщо для деяких з існуючих проблем державна політика взагалі не запропонувала якихось рішень, то спробуємо запропонувати своє бачення таких рішень. 1.2. Сучасна політика державного фінансування культури Нинішня політика фінансування культури має три основні напрямки:
- політика щодо культурних індустрій і ринку культурних товарів та послуг; - політика щодо благодійництва (меценатства) чи спонсорства у сфері культури.
- бюджетне фінансування масових культурних заходів «загальнодержавного» та регіонального значення; - обмежені податкові пільги неприбутковим та благодійним організаціям (включно з деякими, але не всіма типами культурних організацій), - обмежений (порівняно з багатьма країнами Європи) протекціонізм щодо деяких культурних індустрій (як-от книговидавнича справа); - бюджетні субсидії національним творчим спілкам, товариству «Просвіта» при відсутності регулярної державної фінансової підтримки інших недержавних культурних організацій та об’єднань; - недостатньо розвинуті механізми конкурсної підтримки культурно-мистецьких проектів. Перш ніж звернутися до аналізу розгляду існуючих тенденцій у фінансуванні культури, необхідно розглянути його правову та інституційну базу. Зокрема, будуть розглянуті такі аспекти:
Система органів управління культурою в УкрРСР (вона включала республіканське Міністерство культури та інші органи державної влади, що відповідали за пресу, радіо і телебачення) практично не надавалася для самостійного формування та здійснення культурної політики з тієї причини, що вона для цього не призначалася. Єдиною політичною силою, що формувала і приймала політичні рішення, була Компартія. Після 1991 року система органів управління в галузі культури зазнала незначних реформ. У сучасній Україні сфера культури в широкому розумінні на загальнодержавному рівні управляється кількома відомствами (Мінкультури; Мінсім”ямолодь, Держтелерадіо, Держтуризм; Національна Рада з питань телебачення і радіомовлення). Діяльність більшості з них координується Віце-прем’єром України з гуманітарних питань, і кожне з них (а також деякі інші відомства і органи влади) мають бюджетні кошти за статтею “Культура і мистецтво”. Міністерство культури і мистецтв України вважається головним органом державної виконавчої влади щодо сфери культури, однак фактично воно керує діяльністю закладів державного сектору у вузькому розумінні (музичне мистецтво і театр, інші виконавські мистецтва, образотворче мистецтво, кіно, бібліотеки, музеї та заповідники, цирки, культурно-мистецька освіта). Міністерство фінансує та адміністративно контролює понад 130 підпорядкованих йому державних закладів культури і мистецтва, а також має певний методично-рекомендаційний вплив на інші заклади культури. Ці організації (близько 45 000 театрів, музеїв, бібліотек, кінотеатрів, шкіл мистецтв, клубів та будинків культури) адмініструються і фінансуються переважно місцевими органами влади. Місцеві органи державної влади (обласні адміністрації, районні адміністрації) та органи місцевого самоврядування (місцеві Ради) мають у своїй структурі відділи культури або управління культури для управління місцевими (комунальними) культурними закладами і підтримки місцевих культурних заходів. Обсяги і зміст фінансової відповідальності Мінкультури та місцевих органів влади досить різні. Фінансова підтримка міністерства зосереджена на державних закладах культури, зокрема тих, що мають статус національних (театри, музеї, музичні колективи тощо), на мистецьких вузах, цирках. Значна частина (на погляд багатьох, невиправдано велика) коштів Міністерства йде на культурно-мистецькі заходи національного значення. З іншого боку, місцева влада фінансує більшість публічних бібліотек, театрів і музеїв, що перебувають у комунальній власності. Вплив Мінкультури на місцеві органи культури досить слабкий. Впливовішим виглядає Міністерство фінансів, яке часом здається головним чинником регіональної культурної політики держави, оскільки саме воно визначає рекомендований рівень бюджетного фінансування культури і мистецтва в бюджетах областей. Починаючи з кінця 80-х років, в Україні виникли тисячі незалежних недержавних культурних організацій (театри, видавництва, музичні колективи, студії звукозапису, мистецькі галереї тощо). Однак органи влади здебільшого не вважають себе зобов’язаними фінансово допомагати таким організаціям. Єдина форма фінансової підтримки, призначена саме для недержавних мистецьких організацій та індивідуальних митців, що діє в Україні сьогодні – це гранти Президента молодим митцям які призначаються за доволі непрозорою процедурою й нерідко не виплачуються вчасно. 1.2.2. Законодавство в галузі культури Чинне українське законодавство в галузі культури можна оцінити загалом як різнорідне, неповне і позбавлене концептуальної цілісності. Підстави для такої оцінки, по-перше, в тому, що, незважаючи ряд прийнятих у 1992-2003 рр. нових законів для культури, надто багато аспектів щоденної діяльності закладів культури і мистецтва (особливо фінансові аспекти) все ще регулюються старими, радянськими нормативними документами. По-друге, чимало нових явищ культурного життя (наприклад, приватні мистецькі структури та культурницькі НДО) досі не мають законодавчо оформленого особливого статусу і змушені діяти чи то як звичайні приватні підприємства, чи то як громадські організації (в останньому випадку практично не маючи права заробляти доходи культурно-мистецькою діяльністю). Державна підтримка незалежних культурних установ навіть не згадується в українському законодавстві щодо культури. По-третє, низька дієвість чинних законів та протиріччя, присутні в ряді законодавчих актів щодо культури, можуть бути пояснені як результат спроб поєднати в них різні ідеології та системи цінностей: ідеї ліберальної демократії і вільного ринку співіснують з ідеями націєтворення у формах, характерних для ХІХ - початку ХХ століть; державний патерналізм співіснує з політикою невтручання в діяльність культурних установ, нарешті, окремі елементи багатокультурності співіснують поруч з етноцентричними уявленнями про українську націю. Порівнюючи українське законодавство в галузі культури з законодавством сусідніх пост-комуністичних країн, як от Польщі чи Росії, можемо, на жаль, зробити висновок, що українські закони найменш сприятливі для культури: наприклад, надають дуже незначні податкові пільги для закладів культури; для благодійників та меценатів. В Україні бракує окремого закону про неприбуткові організації, тоді як у Польщі та Росії такі закони вже давно діють. Протекціонізм щодо вітчизняних культурних індустрій в Україні також найменш розвинений з-поміж трьох країн, незважаючи на те, що частка вітчизняних культурних товарів і послуг на ринку в Україні найнижча з-поміж трьох згаданих країн. 1.2.3. Основні групи впливу в культурній політиці Нерідко нові ініціативи у сфері культурної політики з’являються не від Уряду, а від якоїсь із політичних фракцій або інших груп впливу, що діють через парламентські фракції чи через окремих депутатів, а інколи - через урядові структури. Тому необхідним видається огляд позицій цих груп щодо питань культури (і зокрема - культурних індустрій). Можна констатувати брак консенсусу щодо основних засад та конкретних механізмів державної культурної політики. На жаль, для основних політичних «таборів» в Україні проблеми культури не мають першочергової ваги, і служать переважно засобами досягнення важливіших для них політичних цілей - зокрема тих, що стосуються націєтворення, розбудови держави, геополітичної орієнтації, або й суто економічних цілей. Незначною є й роль регіональних еліт у культурній політиці. Вони рідко втручаються в проблеми культурної політики загальнонаціонального масштабу. Можливо, єдиним винятком є так звана мовна проблема. Активнішою є роль груп, що їх можна назвати «галузевими лобі» (тобто таких, що представляють інтереси окремих культурних індустрій - книговидавництва, кіновиробництва, музичної індустрії, шоу-бізнесу). Вони схильні брати помітнішу участь у формуванні культурної політики. Наприклад, українські книговидавці спільно з Держкомінформом ініціювали практично всі протекціоністські законопроекти, що стосуються сфери книговидавництва. «Галузеві лобі» зазвичай представляють свої ініціативи, як такі, що служать інтересам української культури, економіки та суспільства в цілому, хоча це не завжди так. Процеси прийняття деяких законопроектів, як-от закону про податкові пільги для вітчизняного книговидання (2001), або закону про регулювання виробництва і поширення лазерних компакт-дисків, добре показали це. Урядові законопроекти були фактично відхилені, а рішення, яке в результаті прийняли, було значно сприятливішим для інтересів певних галузевих груп. 1.2.4. Сучасні тенденції фінансування культури А) Пряме бюджетне фінансування Бюджетне фінансування закладів культури залишається основним джерелом їхніх доходів в Україні, що робить культурний сектор дуже вразливим в моменти бюджетних труднощів. Як показує фінансова статистика, бюджетне фінансування культури в Україні на всіх рівнях різко зменшилося в 1993-1998 роках, і хоча обсяги бюджетних видатків на культуру постійно зростали в 1999-2004 рр., вони все ж не зростали як частка від ВВП або як частка загальних видатків державного бюджету. В Україні сукупні бюджетні витрати на культуру в розрахунку на душу населення (приблизно $6 у 2004 році) залишаються невисокими порівняно з нашими сусідами (Росією, Польщею, Білоруссю). Польські бюджетні витрати на культуру на душу населення в кілька разів вищі ($17 у 2000 р.), ніж в Україні. Поруч із недостатніми загальними обсягами державної фінансової підтримки культурного сектора, можна вказати на низку інших недоліків в існуючій практиці фінансування культури через державний та місцевий бюджети: відсутність обгрунтованих пропорцій між окремими напрямками, брак ясно визначених пріоритетів, надто незначна роль схем фінансування, орієнтованих на кінцевий результат, а не на утримання закладів. Особливо негативний ефект має періодичне невиконання бюджету, яке було доволі регулярним у 90-х роках. Рівень реально виділених з коштів з державного бюджету в окремі роки становив близько 70% від запланованого. Однак недофінансування не розподілялося по всіх напрямках більш-менш пропорційно: його рівень відрізнявся у різних організаціях (від кількох процентів до 60-70% від запланованих), що можна трактувати як використання недофінансування як фінансово-адміністративного важеля впливу. Запровадження нового Бюджетного Кодекса (2001) передбачало більш ефективну систему формування бюджетів (так званих “програмні принципи”), але фактично це не принесло змін на краще в культурному секторі. Формулювання відповідних статей в Бюджетному Кодексі можна розглядати як компроміс між явно сформульованим програмним принципом та все ще дійсним принципом утримання існуючої мережі закладів культури. Хоча у Бюджетному Кодексі і говориться про “культурно-мистецькі програми”, як підставу для фінансування, фактично він зобов’язує державні та місцеві органи влади фінансувати існуючі державні та комунальні заклади культури (навіть ті, які мали бути самоокупними, як-от цирки чи деякі музичні організації). З іншого боку, по суті заборонено фінансувати з державного бюджету недержавні культурні організації, які не потрапили до відповідного переліку, затвердженого Урядом. Це приводить до ситуації, коли недержавні культурні організації отримують якісь кошти від держави, лише якщо беруть участь у якомусь великому заході, фінансованому з бюджету. Усе це приводить до висновку про необхідність на принаймні двох важливих змін у системі фінансування культури на загальнодержавному рівні: по-перше, необхідне суттєве збільшення (можливо навіть на 50% чи й більше) обсягів видатків на культуру і мистецтво в державному та місцевому бюджетах, по-друге, так званий програмний принцип формування бюджетів потребує істотної адаптації до специфіки культурного сектора. Б) Фінансування культури через державні цільові програми Поруч із прямим бюджетним фінансуванням державних закладів культури, в Україні використовується схема фінансування через державні цільові програми. Такий інструмент державної політики, як цільові комплексні програми, вважався в СРСР «прогресивнішим» за традиційні п’ятирічні плани, оскільки цільова програма, в принципі, передбачала, по-перше, чітке окреслення конкретних цілей, які мають бути досягнуті; по-друге, сукупність заходів, які мають бути вжиті задля досягнення цілей; по-третє, конкретних виконавців і термін виконання кожного заходу; по-четверте, необхідні для цього фінансові, матеріальні, кадрові ресурси. Однак на практиці цільові програми уже в брєжнєвську добу були дискредитовані: їх перетворили на засіб вибивання додаткового бюджетного фінансування, а в кращому разі - на комплекси «пожежних» заходів, якщо на якісь ділянці мав місце «прорив». Це, втім, не означає неспроможності програмно-цільового методу в принципі, особливо коли йдеться про подолання якоїсь масштабної кризи. Можна вказати чотири головних причини для використання цільового програмування як інструменту державної політики. Перша: цільове програмування надає більшої цілеспрямованості роботі урядових структур, уможливлює конкретну оцінку її дієвості; Друга: за умов однорічного бюджетного циклу лише цільові програми, розраховані на кілька років, можуть служити засобами планування та здійснення завдань, розрахованих на триваліші терміни; Третя: загальнодержавні цільові програми мають можливість об’єднувати національні, регіональні, місцеві, навіть недержавні ресурси, що важко забезпечити в рамках поточної бюджетної діяльності; Четверта: конкретна цільова програма може виявитися незамінним інструментом, якщо уряд і суспільство стикаються зі складною, масштабною проблемою, яка вимагає значно більших зусиль і ресурсів, аніж це зазвичай виділяється для даної галузі чи сфери діяльності. Кілька слів про дотеперішню практику використання цільових програм у діяльності Уряду. Наприклад, до Закону про державний бюджет на 2003 рік було включено 182 цільових програми, загальним фінансуванням у 23,45 млрд. гривень (у тому числі з держбюджету - 11,1 млрд. гривень); з них 18 програм мали відношення до сфери культури, із загальним фінансуванням 88 млн. гривень (у тому числі з держбюджету - 29,7 млн. гривень), що склало приблизно 0,4 % загального обсягу державного фінансування цільових програм. Серед них - Програма розвитку музейної справи, Програма розвитку краєзнавства, Програма поповнення бібліотечних фондів, Програма сертифікації об’єктів культурної спадщини, Програма підтримки Національних творчих спілок та інші. Більшість цих держпрограм розраховані на 3-5 років, з орієнтовним обсягом фінансування - це означає, що конкретні обсяги фінансування мають визначатися в держбюджетах на відповідний рік. Реальне фінансування часто виявляється меншим за орієнтовне, а інколи уже прийнята Урядом держпрограма не потрапляє до держбюджету і її виконання має чекати наступного року. Брак узаконених єдиних правил формування і затвердження державних цільових програм добре прослідковується у змісті і правовому статусі існуючих програм, які стосуються сфери культури, а це підриває їхню ефективність, дієвість і значення. В) Фінансування культури в обласних та місцевих бюджетах Для місцевої влади головними об’єктами фінансування в сфері культури є бібліотеки (19-20% видатків на культуру), музеї (8-10%), театри (10-12%), а також клуби та будинки культури (23-24%). Дані про реальні обсяги фінансування культури і мистецтва на місцевому рівні не просто показують, що Україна значно відстає, наприклад, від Польщі в цьому відношенні, але також ілюструють ефективність державної політики в цій сфері. Бюджетних коштів місцевим театрам, музеям, бібліотекам, будинкам культури, як правило, вистачає лише на утримання приміщень (оренда, комунальні платежі, ремонт) та заробітну платню. Музеям постійно не вистачає грошей на поповнення фондів, на охорону, наукові дослідження; бібліотеки закуповують і передплачують дуже мало нових видань, а будинки культури і клуби опиняються в особливо важкому становищі, особливо в бідніших регіонах – більшість із них утримують у штаті лише одного-двох працівників, часто - на неповну ставку, а що вже казати про ремонт приміщень або закупівлю нового інвентаря, музичної чи кінопроекційної техніки. У такій ситуації варто очікувати від держави дій, які б стимулювали місцеву владу на збільшення видатків на культуру. Однак цього якраз і немає. Коли порівняти реальні бюджетні витрати на культуру на душу населення в кожній області з нормативами фінансування витрат на культуру, які рекомендовані Міністерством фінансів України, ми побачимо, що реальне фінансування значно вище (у Києві майже в п`ять разів вище), аніж рівень, рекомендований Мінфіном. Це приводить до песимістичного висновку, що нормативи фінансування, рекомендовані Міністерством фінансів, є недостатніми та нереальними, а регіональна культурна політика Уряду, втілена в цих нормативах, є фактично контр-продуктивною. Тому рекомендується, щоб процес визначення сум трансфертів з національного бюджету до обласних бюджетів (що є функцією Міністерства фінансів, а обсяги трансфертів залежать від наявних бюджетних ресурсів) був відокремлений від розрахунків обласних потреб у бюджетних коштах для культурної сфери. Для збільшення ефективності і дієвості державного фінансування культури в регіонах, доцільно впровадити базову мережу закладів культури, з тим, щоб заклади, що не потраплять до цієї мережі, були в перспективі роздержавлені, і орієнтувалися у фінансовому плані передусім на одержання власних доходів від культурно-мистецької діяльності, а також від благодійництва. Г) Власні доходи закладів культури і благодійні пожертви Хоча бюджетне фінансування залишається основним джерелом доходів більшості закладів культури, однак зароблені кошти (власні доходи закладів) також є дуже важливими для багатьох із них. Статистика свідчить, наскільки життєво необхідними є зароблені кошти для державних мистецьких закладів. Візьмемо для прикладу державні театри. Хоча план на 2000 р. передбачав, що вони отримають 6/7 своїх доходів з державного бюджету, і зароблять самі лише 1/7, фактично вони заробили майже третину своїх доходів, оскільки державне бюджетне фінансування виявилося нижчим за заплановане і покрило лише дві третини їхніх видатків. За умов суттєвого недофінансування з державного бюджету закладів культури і мистецтва в 2001 і 2002 роках, власні доходи (зароблені кошти) стали важливим джерелом доходів навіть для бібліотек та музеїв, для яких можливості заробітку традиційно досить низькі. Порівняння динаміки державного фінансування з динамікою зростання зароблених коштів дозволяє припустити, що суттєве збільшення бюджетного фінансування породжує більші власні заробітки, завдяки вдосконаленню якості і різноманітності культурно-мистецьких програм. Утім, ця гіпотетична залежність непропорційна: надто мале збільшення бюджетного фінансування не дозволить добитися підвищення якості, а значить, не приведе до збільшення доходів; з іншого боку, коли бюджетне фінансування надто щедре, важко використати його ефективно, а це може привести до непропорційно низького чи навіть нульового зростання зароблених коштів. Іншими словами, якщо заклад мистецтва надто щедро фінансується державою, він втрачає інтерес до залучення платоспроможної публіки. Втім, реально бюджетного фінансування, як правило, вистачає лише на заробітну платню працівників і утримання приміщень. Витрати на основну діяльність (підготовка театральних прем`єр або нових експозицій у музеях), як правило, покриваються за рахунок зароблених коштів. У деяких випадках частина зароблених коштів також витрачається на опалення, електрику чи поточний ремонт. Як можна поліпшити фінансове становище в державних закладах культури? Найочевиднішим шляхом є істотне збільшення бюджетного фінансування. Це те, чого постійно вимагають українські діячі культури і мистецтва (хоч і без очевидного успіху). Другий шлях – це зростання власних зароблених коштів, як від основної діяльності, так і з інших джерел (оренда приміщень, мерчандайзинг, рекламні послуги тощо). Статистика показує, що цей шлях уже широко використовується багатьма державними та комунальними закладами культури в Україні, і з помітним успіхом. Хоча максимізація зароблених доходів (особливо від побічної діяльності) як мета діяльності певною мірою суперечить місії державних закладів культури і мистецтва, яка полягає передусім у культурному обслуговуванні суспільства, а не в зароблянні грошей. Іншим реальним шляхом збільшення доходів може стати впровадження спеціальної зниженої чи навіть нульової ставки ПДВ для закладів культури. Врешті, є багато можливостей добитися ефективного використання зароблених доходів та бюджетних коштів. Наприклад, широке застосування індивідуальних контрактів у працевлаштуванні професійних творчих працівників не лише зекономить кошти, але принесе зростання рівня мистецької діяльності. Підсумовуючи попередні міркування, слід визнати: на заваді заходам, спрямованим на нарощування власних доходів, щоб у такий спосіб компенсувати недостатність бюджетного фінансування, часто-густо стає неадекватна державна політика, надто коли йдеться про надання податкових пільг закладам культури і мистецтва, а також меценатам. Д) Непряме фінансування і протекціонізм щодо вітчизняної культури Окрім бюджетного фінансування та власних зароблених коштів, є ще одне важливе джерело прибутку – благодійні пожертви та спонсорські внески, які також потребують сприятливого законодавчого режиму. Фінансова статистика діяльності різних типів культурно-мистецьких закладів та організацій в Україні показує, що, по-перше, обсяги офіційно заявлених благодійних пожертв є доволі незначними, по-друге, є підстава вважати, що культурні організації нерідко намагаються приховати реальні обсяги надходжень від спонсорства та благодійництва, тим більше, що часто вони мають місце не в грошовій формі, а у вигляді надання послуг чи інших благ. Причиною приховування є недостатні податкові пільги як для донорів, так і для реципієнтів, а також брак чіткого законодавчого регулювання діяльності неприбуткових організацій. Тема протекціонізму щодо вітчизняних культурних індустрій широко обговорюється в Україні. Підставами для активного уже досить довго запровадження такої політики, як правило, називають кризу в українській культурній сфері, домінування іноземної поп-культурної продукції (фільми, книжки, музика) на українському ринку, і, що особливо важливо, успішну політику протекціонізму в Росії. Частка українських книжок на нашому ринку становить приблизно 10-15%, частка української музики (в ефірі та в продажі) та українських фільмів (у прокаті та на відео) навіть менша. Проте податкові пільги для національного культурного продукту стосуються лише книговидавництва, та й то вони не діяли у січні-червні 2004 року. Тому видається надзвичайно потрібним запровадження системних протекціоністських заходів - не лише для книговидавництв, але також для вітчизняних виробників кінематографічної та музичної продукції. 2. Розгляд політичних аспектів 2.1. Проблема політики Підсумовуючи сказане досі, можемо визначити проблему, про яку йде мова, як хронічне погіршення фінансового становища галузі культури в сучасній Україні, що приводить до зменшення ролі культури в суспільному житті, до зниження якості культурно-мистецьких послуг і товарів, до уповільнення розвитку сучасних культурних індустрій. Головними причинами згаданого погіршення фінансового становища є незадовільний рівень фінансування з усіх основних джерел (бюджети різних рівнів, власні зароблені кошти, благодійництво та спонсорство), а також майже повна відсутність інвестицій у сферу культури та явно недостатній рівень непрямого фінансування (через податкові пільги). Оскільки фінансування з державного та місцевих бюджетів залишається основним джерелом доходів культурного сектора в Україні, то проблеми формування бюджетних видатків на культуру і мистецтво мають ключове значення. Бюджетне фінансування в Україні не лише недостатнє, але також неефективне і у більшості випадків не орієнтоване на забезпечення конкретного результату. Існуючі механізми фінансування застарілі і негнучкі, а нові - часто недопрацьовані, їм бракує прозорості та рівності у підході до різних видів культурних організацій. Стосовно ж інших джерел доходів закладів культури, політика держави нерідко є несприятливою або байдужою (наприклад, численні обмеження на господарчу діяльність, надання платних послуг для державних і комунальних закладів культури) або ж неефективною (наприклад, недостатні й заплутані в користуванні податкові пільги, складнощі в отриманні статусу неприбуткової організації тощо). Загальну проблему хронічного недофінансування культури можна розділити на декілька підпроблем: 1) Відносне зменшення бюджетних видатків на культуру і мистецтво та неефективність їх використання; 2) Труднощі у нарощуванні власних зароблених коштів закладів; 3) Недостатній рівень благодійництва та спонсорства. Кожна з цих під проблем викликана комплексом більш чи менш взаємопов`язаних факторів. Наприклад, недостатність бюджетних коштів для культури викликана загальною бюджетною кризою в Україні, недосконалим механізмом формування бюджету, нарешті, так званим «залишковим підходом» до фінансування культурних потреб. Труднощі у нарощуванні власних зароблених коштів закладів пояснюються зменшенням доходів населення, появою конкуруючих форм дозвілля та імпортних культурно-дозвіллєвих товарів і послуг, нарешті, несприятливою для культури симтемою оподаткування. Недостатній розвиток благодійництва та спонсорства спричинений несприятливим оподаткуванням, браком реальних пільг для благодійників, відсутністю традицій благодійництва в Україні. Як видно, деякі фактори породжують не одну проблему (напр.., несприятлива для культури система оподаткування приводить як до малих обсягів зароблених коштів, так і до недостатніх обсягів благодійних пожертв), а це означає, що, усунувши ці ключові перешкоди, ми зможемо розблокувати різні джерела фінансування культури. 2.2. Можливі альтернативи чинній політиці 2.2.1. Ре-націоналізація (рецентралізація) Ця альтернатива означає суттєве посилення державного втручання в галузь культури для виправлення її важкої фінансової ситуації. У найпростішій формі такий підхід може означати значне збільшення бюджетних видатків на культуру, а в більш радикальних версіях така стратегія супроводжувалася б посиленням адміністративного втручання в роботу ключових закладів культури і мистецтва (ясна річ, з благою метою поліпшення їхньої діяльності на ниві національної культури). Підставою для такої стратегії є досить поширене розчарування в ринкових реформах у сфері культури, а також віра, що ніхто не замінить державу як головне джерело підтримки культури. Багатьом здається природним, що держава, як головний виразник суспільних інтересів, не просто фінансує культурні установи, але також контролює їх, аби запевнити, що гроші платників податків використовуються належним чином. Потреба в значному збільшенні бюджетних видатків на культуру часто висловлюється представниками культурно-мистецького середовища в Україні, і для цього є чимало підстав. Однак щодо посилення адміністративного впливу держави на діяльність закладів культури (рецентралізація), то справа виглядає неоднозначно. В Україні, на відміну від Росії, спроби рецентралізації є спорадичними і непослідовними. Наприклад, декілька обласних закладів культури і мистецтва добилися отримання статусу національних, бо фінансування з державного бюджету здавалося їм надійнішим. Втім, бюджетні можливості держави досить обмежені, а культура не належить до основних пріоритетів уряду. Це робить стратегію ренаціоналізації малоперспективною як з економічного, так і з політичного погляду. Вона також не виглядає надто ефективною, бо традиційні механізми бюджетного фінансування закладів культури є негнучкими, не орієнтовані на кінцевий результат і не стимулюють пошук альтернативних коштів. Іншими словами, реформування механізмів формування бюджету може виявитись ефективнішим, ніж просте збільшення видатків на культуру, яке не супроводжуватиметься відповідним реформуванням. 2.2.2. Децентралізація У плані фінансування ця стратегія означає перенесення значної частини фінансової відповідальності щодо культурної сфери з державного на обласні та місцеві бюджети. Ця стратегія уже застосовувалася в багатьох східноєвропейських державах. Проте, досить швидко стало очевидно, що децентралізація має свої фінансові та політичні межі і тому збереження, з одного боку, мережі національних закладів культури і мистецтва, а, з іншого боку, значних обсягів державних бюджетних видатків на культуру є неуникним. В Україні на початку 90-х більшість державних закладів культури і мистецтва були передані в обласну чи місцеву власність, а їх фінансування лягло на плечі обласних та місцевих бюджетів. Однак, цей процес не супроводжувався необхідним збільшенням бюджетних надходжень в областях. В результаті децентралізація культурної і фінансової політики в Україні привела до різкого погіршення фінансового становища багатьох закладів культури. А втім, адекватна реформа бюджетної системи могла б вдихнути нове життя в цю стратегію. Сучасна практика фінансування культури в багатьох областях (де значно більше коштів вкладається в культуру, аніж рекомендує Мінфін) також підтримує цей оптимізм. 2.2.3. Роздержавлення На відміну від Польщі чи Росії, де культурні індустрії (книговидавництво, кінопрокат, музичний та шоу-бізнес) в основному були приватизовані протягом 90-х років, українську галузь культури приватизація практично оминула. Досі приватизовано лише окремі кінотеатри (часто зі зміною профілю діяльності), а також будинки культури, які перебували у складі майнових комплексів державних підприємств, що приватизувалися. Певна річ, це не означає, що у нас немає приватних видавництв чи приватного шоу-бізнесу. Навпаки: приватний сектор домінує в цих сферах, але він виник “з нуля” й не отримує державної підтримки. Проблема приватизації (роздержавлення) в культурі може бути сформульована так: яких розмірів і форм має набути роздержавлення, щоб воно допомогло вирішити фінансові проблеми закладів культури, не завдаючи шкоди інтересам суспільства (його культурним потребам)? Відповідь може бути такою: 1. «Класична» приватизація (продаж майна приватним інвесторам) очевидно не мала б успіху, адже заклади культури не приваблюють великих інвесторів, а ті, хто має наміри інвестувати саме в культуру, зазвичай не мають великих коштів. 2. Роздержавлення тих закладів культури і мистецтва, які опиняються поза базовою мережею закладів культури (і через це бюджетне фінансування для них стане проблематичним), може бути ефективним засобом створення для них кращих умов для господарчої діяльності, отримання власних доходів та пожертв від благодійників і спонсорів. У правовому плані таке роздержавлення означало б трансформацію державних та комунальних закладів у недержавні неприбуткові організації. Хоча в сучасних умовах таке роздержавлення може бути неефективним, оскільки роздержавлені заклади втратять бюджетне фінансування. Тому збереження (хоча б часткове) бюджетної фінансової підтримки слід вважати необхідною умовою ефективного роздержавлення, а це потребує внесення змін до чинного Бюджетного Кодексу. 3. Розвиток більш сталого “третього сектора” в українській культурній галузі (тобто основна мета роздержавлення) навряд чи можливий без сприятливішої для культури податкової політики. Дуже корисним (якщо не дуже оригінальним) було б принаймні наслідування в Україні російської чи польської систем податкових пільг для культури: в обох країнах більшість закладів культури не сплачують податків. 2.2.4. «Залишити все, як є» Ця стратегія передбачає деяке зростання бюджетних видатків на культуру без радикальних змін в існуючих механізмах фінансування культури. При позитивному підході, ця стратегія може бути визначена як політика збереження існуючої мережі державних і комунальних закладів культури. Вибір такої стратегії також означав би, що не слід очікувати радикального зростання бюджетного фінансування галузі. На перший погляд, ця стратегія не принесла б особливих змін у культурний сектор - ні позитивних, ні негативних. Проте такий висновок був би надто оптимістичним і поверховим, адже після років недофінансування та інфляції багато закладів культури (які формально збереглись) опинилися в поганому матеріальному стані; в них майже немає сучасного технічного обладнання, а кожна друга бібліотека чи клуб спроможні утримувати лише одного співробітника, та й то на неповну ставку. Це означає, що відсутність змін може зробити незворотнім процес занепаду закладів культури в українській “глибинці”. Окрім того, термінових рятівних заходів потребує триваюча глибока криза деяких ділянок культурної сфери – наприклад, вітчизняної кінематографії. 2.2.5. Пропонована оптимальна альтернатива політики Можна підсумувати цей огляд можливих стратегій політики висновком, що жодна з них, взята окремо, не вирішить фінансових проблем української культури, але в кожній із стратегій є елементи, які можуть бути ефективно застосовані, не суперечачи один одному. Маючи політичну волю, державна влада могла б досягти швидкого нарощування бюджетного фінансування культури (з огляду на те, що витрати на культуру нині не перевищують пів-відсотка загальних видатків держбюджету). Можна також зробити бюджетне фінансування ефективнішим і результативнішим, запроваджуючи сучасні, більш різноманітні і дієві механізми фінансування. Варто також зосередити зусилля на створення сприятливих умов господарювання, за яких заклади культури змогли б більше заробляти самі (наприклад, шляхом запровадження податкових пільг і скасування існуючих адміністративних перешкод для отримання доходів бюджетними закладами культури і мистецтва). Ці два шляхи не є альтернативними один одному, їх легко поєднати. Втім, податкові пільги можуть означати зменшення прибуткової частини бюджету, тому український уряд у контексті загальної “боротьби з податковими пільгами” може надати перевагу першому варіанту, тобто простому збільшенню бюджетного фінансування культури. Важко сподіватись, що це радикально покращить ситуацію. Щодо проблеми браку чітких пріоритетів у фінансуванні культури, то варто зауважити: запровадження на рівні уряду чи міністерства експліцитних пріоритетів фінансування (наприклад, кіновиробництво оголошується пріоритетним, а бібліотечна справа – ні) також може бути політично небезпечним: працівники закладів культури, що виявляються “низькопріоритетними” (а це можуть бути десятки тисяч людей), вочевидь, протестуватимуть. Перспективу збільшення благодійництва у сфері культури також не слід залишати без уваги. Гранти західних благодійних фундацій нині є основним джерелом фінансування багатьох культурницьких НДО. Такого збільшення можна досягти через розширення податкових пільг та через розбудову механізмів державно-приватного партнерства в підтримці культурного сектора. Важливою причиною недостатніх власних доходів та малих обсягів пожертв у більшості культурних установ, як державних так і недержавних є брак знань і навичок з менеджменту та фандрайзінгу серед керівних працівників. Органи управління галуззю та навчальні заклади можуть допомогти їм у цьому організацією навчальних курсів, семінарів. 3. Рекомендації з впровадження пропонованої політики А. Удосконалення механізмів фінансування
4.1 Інформаційний аналіз А) Суспільне середовище Вимоги суттєвого збільшення бюджетного фінансування культури ставилися українською культурно-мистецькою спільнотою з початку 90-х років. Ці вимоги часто супроводжувалися вимогами податкових пільг установам культури. З іншого боку, український третій сектор довго вимагав прийняття спеціального закону про громадські організації, включаючи культурно-мистецькі. Періодично також висувалися вимоги більших податкових пільг приватним та корпоративним спонсорам і донорам. Утім, ці дискусії не викликали особливої уваги в ширших суспільних колах. Культурне лобі (громадські організації і групи активістів, які презентують інтереси української культури), стурбоване домінуванням іноземного продукту на українському культурному ринку, просувало ідею податкових пільг національному культурному продукту з 1995 року, коли Росія успішно запровадила податкові пільги на книгодрукування. Незважаючи на це, практично всі українські уряди за цей час не були переконані цими вимогами і дебатами. Зазвичай урядовці відповідали на ці вимоги заявами, що, по-перше, нема вільних коштів на збільшення асигнувань в культуру, по-друге, нові податкові пільги лише спровокують бюджетну кризу в Україні, по-третє, що національна економіка і суспільство має важливіші проблеми, аніж недостатнє фінансування культури. З іншого боку, в культурному середовищі за ці роки сформувалася низка переконань і стереотипів, а саме: - що радикальне збільшення бюджетних асигнувань у сферу культури – це єдиний спосіб перебороти фінансові труднощі української культури; - що існуюча державно-комунальна культурна інфраструктура повинна бути цілком збережена; - що роздержавлення і приватизація не принесуть добра культурі і є вельми шкідливими. Популярність таких уявлень допомагає зрозуміти, чому культурна спільнота виявляла млявий інтерес до обговорення проекту Закону про культуру, чи до тривалих дебатів про законодавче регулювання третього сектора: всі ці пропозиції не гарантували збільшення державного фінансування. З іншого боку, ставлення до протекціоністського регулювання у сфері культури викликало більше інтересу серед засобів масової інформації, як і серед ширшої української публіки. Особливо обговорення Закону про державну підтримку українського книгодрукування (2002) викликало хвилювання громадської думки, втягнуло в дебати про господарчий стан культури політичну еліту і допомогло прихильникам закону перебороти опір Міністерства фінансів і навіть вето Президента. Це робить можливим висновок, що запропоновані зміни державної політики в галузі культури можуть стати більш привабливими для політичних еліт, уряду і ширшої публіки, якщо відповідно поставити їх у контекст політики підтримки національного товаровиробника, європейської інтеграції та зміцнення національного самоусвідомлення через культуру. 4.2. Комунікаційна тактика а) Цільова аудиторія Розробка нової політики у сфері культури має включати не лише галузевих управлінців (на загальнонаціональному, регіональному та місцевому рівнях) і представників культурної громадськості, але також основні державні установи (Президент, Кабінет Міністрів), як і парламент з його основними політичними групами. Інтереси і вимоги масового споживача культурного продукту також повинні братися до уваги. Якщо ми поглянемо на позицію основних політичних сил України з культурних питань, неважко прийти до висновку, що відсутність широкого консенсусу з базових принципів і конкретних механізмів державної культурної політики не є випадковою. Кожен з основних політичних таборів здебільшого намагається використати питання культури як засоби досягнення «більш важливих» цілей, особливо тих, які стосуються розбудови держави чи зміцнення національної самосвідомості. Натомість групи, що їх можна назвати «культурними лобі» (з таких сфер, як книговидавнича галузь, кіновиробництво, музична індустрія та шоу-бізнес в Україні) є доволі активними в прийнятті рішень, які визначають політику у сфері культури. Інтереси цих лобі та різних груп культурно-артистичної спільноти представляються рядом громадським організацій, включаючи головні національні мистецькі спілки і новіші утворення, типу Асоціації українських книговидавців. Втім, ці групи є менш впливовими, ніж державні структури, в представленні своїх інтересів. Все ж таки Уряд і культурно-мистецька спільнота (особливо ті, хто працюють у державних культурних установах) залишатимуться найважливішими гравцями в процесі просування запропонованих політичних змін: по-перше, тому, що буде досить важко переконати Уряд суттєво збільшити державні видатки на культурний сектор, по-друге, тому, що ширше роздержавлення в державному культурному секторі буде важко перенесено тими, хто в ньому працює, і по-третє, неможливо запровадити запропоновані заходи без підтримки цих партнерів. Б) Політичне позиціонування Запропонована політика може інтерпретуватись як елемент ширшої політичної лінії інтеграції України до Європейської спільноти. Це позиціонування виглядає цілком природно, коли звернутися до такого заходу, як впровадження сприятливого для третього сектора законодавства, більшої децентралізації фінансування культури і роздержавлення певної частини культурної інфраструктури. З іншого боку, протекціоністські заходи, направлені на підтримку української культури, добре вкладаються в загальну тенденцію підтримки національного товаровиробника і служать інтересам багатьох політичних та промислових груп в Україні. В) Цілі PR-заходів Головними цілями, яких необхідно досягти PR-заходами, є:
- вдосконалення законодавства, яке регулюю прибутки і приватне спонсорство у сфері культури; - протекціоністські заходи щодо української культури (зміст і масштаб). |
|
Інформація про УЦКД | Наукові розробки | Бібліотека праць | Методичні розробоки | АІС ''Народна творчість'' Наш банер | Мапа сайту | Посилання | Контакти | Архів новин | Блоги науковців УЦКД Обласні центри народної творчості | Голодомор 1932-1933 рр. |
||||||
|
||||||
