|
|
Додаток Б
Проект
КОНЦЕПЦІЯ
ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО НАЦІОНАЛЬНИЙ КУЛЬТУРНИЙ ПРОДУКТ»
1. Проблема, на розв`язання якої спрямований Закон
Останніми роками в Україні пожвавився розвиток культурних індустрій (зокрема, книжковий ринок України, за оцінками, зріс у 2007 році на 30%), високими залишаються темпи зростання ринку реклами, прибутки телеканалів оцінюються в сотні млн. доларів, розвивається українська музична індустрія. Це відбиває ту загальну для сучасного світу ситуацію, що сучасні культурні індустрії, а не так звана «висока» культура еліт чи традиційне мистецтво, відіграють сьогодні ключову роль у загальному культурному рівні суспільств, у формуванні світогляду та ідентичності людей, а також – дедалі більшу роль у розвитку економіки.
В сучасних постіндустріальних суспільствах культура перестає бути «непродуктивною галуззю», й справді багато в чому стає «індустрією», перетворюється на ключовий чинник суспільно-економічного розвитку, формування національної ідентичності, а завдяки цьому – й на важливий чинник суспільної консолідації. Завдяки розвиненій культурі, високому творчому потенціалу суспільство може успішно розвивати сучасну «економіку знань», «інтелектуальні» галузі виробництва й послуг.
Однак у сучасній Україні несприятливими залишаються умови для національного виробника культурних благ, а відповідно – пересічний громадянин має істотні проблеми з тим, щоб задовольнити свою потребу саме в українському культурному продукті. Домінування закордонного мас-культу на культурному ринку незалежної України зберігається майже так само, як у радянські часи. Українські фільми майже не з’являються в кінопрокаті, українських книжок у книгарнях – у кілька разів менше, ніж російських, а українська музика на FM-хвилях складає кільканадцять відсотків.
На сьогодні діє низка розрізнених і неузгоджених положень законодавчих актів, що мають на меті сприяти національному виробникові культурного продукту та присутності цього продукту в ефірі, на кіноекранах, у продукції видавництв і друкарень. Загальний ефект від них – незначний, він нівелюється взаємною неузгодженістю цих положень, несприятливим податковим законодавством, а також – браком контролю виконання чинних законів.
Прикладом недієвості державного протекціонізму в Україні можуть слугувати податкові пільги для книговидання, що діють з 2003 року. Вони мали на меті вивести з кризи книговидавничу галузь, забезпечити зростання частки українських книжок на ринку. Однак експерти та статистика засвідчують інші наслідки (див. Табл. 1).
Табл. 1. Динаміка книговидання в Україні, 2001-2007
| Назв, тис. |
10,6 |
12,4 |
13,8 |
14,8 |
15,7 |
15,8 |
16,0 |
| В т.ч. укр. |
Н.д. |
Н.д. |
Н.д. |
9,3 |
10,25 |
10,6 |
10,5 |
| Тираж, млн. |
50 |
48 |
39 |
52,8 |
54 |
54,2 |
55 |
| В т. ч. укр. |
29 |
30 |
24 |
35,7 |
33,2 |
30,1 |
29 |
За даними Книжкової палати та Держтелерадіо
Отже, протягом 2004-2007 рр. загальний наклад виданих в Україні книжок зріс менше ніж на 4%, а наклад україномовних книжок стабільно зменшувався, і в підсумку впав майже на 19%, і це при тому, що вітчизняний книжковий ринок, за оцінками експертів, зростає на 20-30% щороку, а в 2007 році, за даними журналу «Коментарі», сягнув $500 млн.
Такий мізерний вплив пільг на розвиток галузі можна тлумачити, по-перше, тим, що чинні пільги зорієнтовані більше на поліграфістів, аніж на видавців, а друкарні, «перегодовані» вигідними комерційними та рекламно-пропагандистськими замовленнями (часто – «сірими», за готівку), збайдужіли до книжок; по-друге, незначною привабливістю чинних пільг, коли простіше й вигідніше приховати прибуток, аніж скористатися пільгою. Отже, якщо при запровадженні таких пільг ставилася мета – допомогти українській книжці, то досягнути її не вдалося.
Якщо ж поглянути на такі галузі, як кінематографія чи музична індустрія, то там не вдалося навіть запровадити реальних фіскальних чи інших стимулів для національного виробника (проект закону про кінозбір відхилено, а Загальнодержавна програма розвитку національної кінематографії на 2002-2007 р.. не була виконана навіть наполовину).
Таким чином, є нагальна потреба у створенні законодавчого акту, котрий би реалізував системний підхід до протекціонізму національного культурного продукту (НКП), і включав би:
- чітку, диференційовану систему визначення, який культурний продукт є національним у базовому розумінні, і має враховуватись, напр., у квотах екранного й ефірного часу, а який – є національним за вищими критеріями, й заслуговує на потужнішу державну підтримку;
- дієві податкові стимули для виробника (промотера, розповсюджувача) національного культурного продукту;
- створення гнучкої, диференційованої, прозорої й ефективної системи державної підтримки національних мистецьких проектів – на стадіях створення мистецьких творів, виробництва культурного продукту, врешті, його поширення та споживання.
Саме такий механізм підтримки дасть пропонований закон.
2. Мета й завдання Закону та строки його дії
Пропонований закон має регулювати відносини, пов’язані зі створенням, виготовленням, розповсюдженням і споживанням національного культурного продукту в інформаційно-культурному просторі України.
Він спрямований на:
- забезпечення розвитку національних культурних індустрій, належної присутності національного культурного продукту на вітчизняному ринку та в культурному споживанні людей;
- збереження і розвиток національної культурної традиції, формування міцної національної ідентичності громадян України засобами культури і мистецтва, і через це - сприяння консолідації українського суспільства;
- забезпечення цілісності національного інформаційно-культурного простору та повноструктурності національної культури.
Законом будуть визначені такі головні напрямки у здійснюваній державою підтримці національного культурного продукту:
- підтримка авторів, що створюють національні твори;
- підтримка виробників національного культурного продукту;
- підтримка національних каналів культурної комунікації;
- забезпечення доступу споживачів до національного культурного продукту;
- промоція національного культурного продукту в Україні та за кордоном.
Строки дії Закону: передбачається, що пропонований Закон діятиме протягом 10-15 років, аби за цей період національні культурні індустрії економічно зміцніли достатньою мірою, щоб без посиленої державної підтримки конкурувати з потужними іноземними мас-культурними індустріями, насичуючи вітчизняний ринок достатньою кількістю й асортиментом національного культурного продукту.
3. Шляхи і засоби розв`язання проблеми
Концептуальною базою для пропонованих законом інструментів підтримки національного культурного виробника стала розвинена і гнучка система заохочення створення культурної продукції з «канадським змістом» (відома як Canadian Content Rules), що діє в Канаді ще з початку 1960-х років. Ця система передбачає чіткі правила визначення, чи є фільм, пісня, телепередача «канадськими», а відповідно – чи можна їх враховувати у квотах «канадського змісту» теле- та радіо-ефіру, і чи можуть вони розраховувати на податковий кредит та пряму фінансову підтримку з урядових фондів. Інституційно дія цих положень підтримується роботою особливих служб, що визначають відповідність культурного продукту вимогам «канадського змісту», а також існуванням низки фондів, що надають гранти на створення та розповсюдження саме такого продукту.
Аналогічний підхід, адаптований до реалій української культурної та правової ситуації, буде застосовано у пропонованому проекті закону.
Пропонований Закон складатиметься з преамбули, чотирьох розділів і «Прикінцевих положень».
Розділ I («Загальні положення») включатиме визначення основних термінів та понять, що використовуються в законі, а також – сфери дії закону та засад державної політики з підтримки національного культурного продукту.
Національний культурний продукт (НКП) пропонується визначати як культурний продукт (товари і послуги), вироблений чи наданий національним культурним виробником на основі національного твору, що його творчі та виробничі характеристики відповідають вимогам, встановленим пропонованим Законом для відповідної галузі культури, виду чи жанру мистецтва.
Законом будуть також визначені поняття національного інформаційно-культурного простору, критерії його цілісності, низку інших важливих понять.
У Розділі ІІ буде окреслено основні напрямки, інструментарій та форми державної підтримки національного культурного продукту (на етапах створення контенту, виробництва продукту, його розповсюдження, споживання, промоції).
Серед визначених законом механізмів державної підтримки НКП – надання податкових пільг національним виробникам товарів і послуг, сертифікованих як НКП; надання грантів на конкурсній основі на створення та/або промоцію національного культурного продукту – фільмів, видань, аудіо-альбомів, телерадіопрограм, вистав, концертних програм тощо (див. Табл. 3)
Ключовим елементом закону є пропонований механізм сертифікації національного культурного продукту. Його регулюванню буде присвячено Розділ ІІІ пропонованого законопроекту.
Сертифікація НКП – це процедура, за допомогою якої визначений у встановленому прядку орган (служба сертифікації національного культурного продукту) документально засвідчує відповідність культурного продукту встановленим Законом вимогам щодо національного культурного продукту. Сертифікація має здійснюватися з метою вирішення питань про дотримання виробником (розповсюджувачем) НКП передбачених законодавством ефірних та екранних квот на національний культурний продукт, а також про форми й рівень державної підтримки, до яких отримує доступ виробник (розповсюджувач) НКП.
Для інституційного забезпечення пропонованих законом механізмів підтримки НКП мають бути створені Національний інноваційний фонд української культури, а також Служба сертифікації національного культурного продукту.
Їхню діяльність координуватиме й спрямовуватиме Міністерство культури і туризму, забезпечуючи тим самим концептуальну єдність державної культурної політики (див. Табл. 4).
У Розділі IV пропонованого законопроекту буде визначено основні засади, цілі й механізми діяльності згаданого Національного інноваційного фонду української культури.
Задля забезпечення єдності державної культурної стратегії у всьому правовому полі України, необхідними є також «Прикінцеві положення» до пропонованого законопроекту, в яких буде передбачено низку змін до чинних законів України – «Про єдиний митний тариф», «Про податок на додану вартість», «Про оподаткування прибутку підприємств», «Про благодійництво», «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення», «Про кінематографію» та ін.
4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання
Сьогодні в Україні діє чимало законів та підзаконних актів, що регулюють діяльність культурних індустрій. Основні серед них – Закони України «Про кінематографію», «Про видавничу справу», «Про телебачення і радіомовлення», «Про друковані ЗМІ (пресу)», «Про гастрольні заходи в Україні», «Про авторське право і суміжні права» (нова редакція - від 11.07.2001 р), «Про рекламу», «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення» та ін.
Правовому забезпеченню боротьби з аудіовізуальним «піратством» присвячені Закони України «Про розповсюдження примірників аудіовізуальних творів та фонограм» (від 23.03.2000 р.). «Про особливості державного регулювання діяльності суб`єктів господарювання, пов`язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування» (від 17.01.2002 р.).
Деякі із згаданих законів містять положення щодо підтримки національного (вітчизняного) культурного виробника. Наприклад, Закон “Про кінематографію” передбачає мінімальну квоту 30% національних фільмів у прокаті, однак на практиці це положення не дотримується – як через брак контролю й відповідальності за порушення Закону, так і через малі обсяги національного кіновиробництва. Ефірні квоти на власну продукції телеканалів та на вітчизняну продукцію передбачає й Закон «Про телебачення й радіомовлення», однак брак чіткої нормативної бази щодо того, що слід вважати вітчизняним теле-радіо-продуктом, уможливлює довільне трактування положень закону і, відповідно, їх фактичне ігнорування телеканалами та FM-станціями.
Стаття 6 Закону “Про видавничу справу” визначає: “Держава надає підтримку видавництвам, видавничим організаціям, поліграфічним та книготорговельним підприємствам, що випускають або розповсюджують не менше 50% продукції державної мовою, та малотиражні (до 5 тис. примірників) видання мовами малочисельних національних меншин, шляхом надання пільг щодо сплати податків і зборів.” Однак ці податкові пільги не були закріплені відповідними змінами в податковому законодавстві, й тому залишилися декларативними, як і аналогічні пільги, згадані в Законі “Про кінематографію”.
До кінця 2008 року діють два законодавчі акти, спрямовані на формування сприятливого податкового й інвестиційного режиму для українського книговидання – Закон “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” та Закон “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні”. Згідно з цими законами, до 1 січня 2009 р., діють такі пільги для книговидавничої справи:
- ввозяться на митну територію України без мита товари, які не виробляються в Україні, для використання у видавничій діяльності (папір, друкарські фарби, фотоплівки, машини для офсетного друку тощо);
- операції з ввезення на митну територію України зазначених товарів звільняються від ПДВ;
Звільняються від ПДВ також: “операції з виконання робіт та надання послуг у видавничій діяльності, діяльності з виготовлення та розповсюдження видавництвами, видавничими організаціями, підприємствами поліграфії, розповсюджувачами книжкової продукції, виробленої в Україні, (...) крім послуг реклами, видань рекламного та еротичного характеру.”
Однак, як було показано вище, ці пільги, об’єктом яких фактично є не українська книжка, а друкарня, мають незначний культурний ефект.
Отже, правова база для українських культурних індустрій являє собою несистемну й фрагментарну сукупність погано узгоджених положень різних законодавчих актів, що декларативно мають на меті сприяти національному виробникові культурного продукту та його присутності в ефірі, на кіноекранах тощо. Загальний ефект від них, сам по собі незначний, нівелюється несприятливим до культурної сфери податковим законодавством, а також – браком контролю виконання чинних законів.
5. Очікувані результати прийняття пропонованого Закону
Слід очікувати, що запровадження пропонованого Закону уже в ближчій перспективі призведе до прискорення розвитку національних культурних індустрій – книговидання, музичної індустрії, кіновиробництва, галерейної справи тощо, до значного збільшення частки національного продукту в радіо ефірі та на телебаченні, а значить – і до істотного поліпшення доступу наших громадян до української культури, особливо її сучасного, популярного компоненту.
У суспільному плані це забезпечить формування міцної культурної ідентичності наших громадян, особливо – молоді, подолання успадкованих від тоталітарних часів негативних стереотипів щодо української культури, сприятиме зміцненню почуття національної гідності українців.
6. Обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів та джерела фінансування
Очікується, що прийняття пропонованого проекту Закону України «Про національний культурний продукт» буде пов’язане з такими головними фінансовими та економічними наслідками:
а) додаткові бюджетні видатки, пов’язані із запровадженням служби сертифікації НКП та із наданням фінансової підтримки у формі грантів Національного інноваційного фонду української культури:
б) втрати бюджетних надходжень від ПДВ та податку на прибуток, пов’язані з наданням податкових пільг виробникам та розповсюджувачам НКП;
в) зростання виробництва і споживання національного культурного продукту, викликане посиленням державної підтримки НКП, із відповідним зростанням надходжень до бюджету, не охоплених податковими пільгами.
Нижче наведено кількісні оцінки згаданих наслідків прийняття пропонованого закону.
а) Видатки, пов’язані із запровадженням служби сертифікації НКП та із наданням грантової підтримки
Згідно з даними державної статистики України та експертними оцінками обсягів виробництва культурного подукту в різних галузях, орієнтовна кількість об`єктів сертифікації як національний культурний продукт складе 12-13 тисяч на рік, у тому числі:
У книговиданні – 10-11 тис. видань (згідно з даними за 2007 р. в Україні видано усього 16 тис. назв, з них українською мовою – 10,5 тис. назв):
- у сфері друкованих ЗМІ – орієнтовно 200-300 газет і журналів на рік;
- у театрально-видовищному мистецтві: до 1 тисячі нових театральних постановок (прем`єр) та концертних програм на рік;
- у кінематографії – від 50 до 100 нових фільмів (різних жанрів і метражу) на рік;
- у фонограмній (музичній) індустрії – від 100 до 150 музичних альбомів та від 500 до 1000 фонограм окремих творів на рік;
- у телебачення – 300-400 телепрограм на рік, і т.д.
Такими чином, до 80% всіх об’єктів сертифікації відносяться до книговидання і преси; решта культурних індустрій дасть близько 20% об’єктів сертифікації. Припускаючи, що один працівник сертифікаційної служби може опрацювати 6-8 заявок (одиниць культурного продукту) за день, потреба в кадрах для служби сертифікації складе: 5-6 працівників для видавничої галузі (книжки, преса) та 3-4 працівники для інших галузей, загалом – до 10 працівників, з орієнтовним річним фондом оплати праці (з нарахуваннями) в обсязі 300-350 тис. грн.
Отже, за умови забезпечення служби сертифікації НКП приміщеннями, що належать державі й не потребують витрат на оренду, річний бюджет служби складе до 400 тис. грн. Ці видатки можуть бути цілком покриті за рахунок встановлення плати за сертифікацію одиниці НКП на рівні 40-50 грн.
б) Втрати бюджетних надходжень, пов’язані з наданням податкових пільг
Відправним пунктом оцінювання втрат бюджетних надходжень внаслідок прийняття пропонованого Закону варто обрати той факт, що, за оцінками експертів, у 2007 році втрати ПДВ від пільг книговидавцям і друкарям склали порядку 220 млн. грн. (при обсязі видавничої продукції в 55 млн. примірників).
На підставі статистичних даних минулого року та експертних оцінок фахівців (для галузей, де таких даних немає) нижче наводяться оцінки обсягів виробництва й реалізації культурного продукту та, відповідно, розмірів сплати ПДВ й прибутку – стосовно тих культурних товарів і послуг, що загалом відповідають визначеним у пропонованому законопроекті характеристикам НКП (див. табл. 2) – україномовні книжки, фільми національного виробництва, вистави й концерти українських виконавців і колективів тощо.
Табл. 2. Оцінка обсягів виробництва й реалізації НКП та сплати податків
| Книговидання (укр. мовою) |
30-32 |
600-650 |
120-130 |
Незначні |
| Журнали (укр. мовою) |
25-30 |
150-200 |
30-40 |
Дуже незначні |
| Фільми (всі жанри) |
40-50 назв |
10-15 (5% зборів прокату) |
2-3 |
Дуже незначні |
| Театральні вистави |
900-1000 назв |
70 |
14 |
0,4 млн. грн. |
| Концерти |
Н. д. |
20-25 |
4-5 |
Н.д. |
| Музичні альбоми |
500-600 тис |
12-15 |
2.5-3 |
Н.д. |
| Телепрограми (виробництво) |
300-400 назв |
Н.д. |
Н.д. |
Н.д. |
| ЗАГАЛОМ |
|
920-950 |
190-210 |
Незначні |
Як випливає з цих даних, сумарні обсяги реалізації товарів і послуг, що імовірно були б сертифіковані як НКП, складають до мільярда грн. на рік (без урахування реалізації телепрограм), а обсяги сплати ПДВ – відповідно від 190 до 200 млн. грн., при цьому розміри офіційно декларованого прибутку будуть доволі незначними.
Однак оскільки пільги на сплату ПДВ, передбачені пропонованим законом, поширюватимуться лише на НКП, сертифікований за вищою категорією (такий складатиме, за оцінками, до двох третин всього обсягу НКП), то очікувані втрати бюджету від пільг на виробництво та реалізацію НКП складуть близько 150 млн. грн., тобто на кілька десятків млн. грн. менше, аніж розміри втрат бюджетних надходжень від дії чинних (до 31.12.08 р.) пільг для вітчизняного книговидання.
Отже, запровадження Закону України «Про національний культурний продукт» одночасно з закінченням терміну дії положень законів «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» та «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні», не призведе до зменшення податкових надходжень до держбюджету, а лише означатиме перерозподіл цієї непрямої бюджетної підтримки на користь виробництва власне українського культурного продукту у різних галузях.
Водночас діяльність Національного інноваційного фонду української культури з надання грантової підтримки культурно-мистецьким проектам, спрямованим на створення й поширення НКП, відбуватиметься в рамках передбаченого держбюджетом фінансування Міністерства культури і туризму, й таки чином не потребуватиме додаткових бюджетних коштів.
в) Зростання виробництва і споживання національного культурного продукту та бюджетних надходжень, викликане посиленням державної підтримки НКП
Виходячи з припущення, що прийняття пропонованого Закону, супроводжуване жорстким контролем дотримання чинних норм законодавства щодо мінімальних ефірних та екранних квот на НКП, через кілька років призведе до такого результату, що всі суб’єкти ринку культурних товарів і послуг дотримуватимуться згаданих квот, а в інших галузях (книговидання, преса, гастрольна справа) – отримають завдяки пільгам змогу «встигати» за розвитком платоспроможного попиту, то це означатиме:
- у книговиданні – зростання продукції українських книжок на рівні порядку 20-30% на рік;
- у кінематографії – зростання національного кіновиробництва до рівня 70-80 повнометражних фільмів на рік, щоб забезпечити наповнення кінопрокату на 30% національним продуктом;
- у фонограмній індустрії та на радіо – зростання обсягів виробництва й ефірної трансляції української музики більш ніж удвічі, щоб забезпечити ефірні квоти;
- у театральній справі та концертно-гастрольній діяльності – істотне зростання доходів театрально-концертних організацій, значне збільшення гастрольних виступів українських митців і колективів без додаткового бюджетного фінансування,
- на телебаченні – значне зростання частки передач власного виробництва, що потужно простимулює діяльність українських продакшн-студій та переорієнтує їх на українського замовника.
Нарешті, все це матиме результатом істотне збільшення обсягів споживання національного культурного продукту нашими громадянами.
Табл. 3. Механізм диференційованої підтримки НКП, його творців та виробників згідно із Законом про НКП
| Дотримані всі обов’язкові характеристики НКП (базовий рівень) |
+ |
Кредит на 50% суми прибутку |
- |
- |
- |
- |
| Дотримано певний мінімум додаткових характеристик НКП (середній рівень) |
+ |
Кредит на увесь прибуток від НКП |
+ |
- |
Кредит на 50% суми пожертви |
+ |
| Дотримано всі обов’язкові й додаткові характеристики
(найвищий рівень) |
+ |
Кредит на увесь прибуток від НКП |
+ |
+ |
Кредит на всю суму пожертви |
+ |
| Не дотримано деяких обов’язкових характеристик |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
| Продукт належить до позаприорітетного формату/виду/жанру |
Не приймається до розгляду / сертифікації |
Табл. 4. Інституційна схема підтримки національного культурного продукту
| |
|
